Vài ý kiến về chính sách đất đai đối với nông nghiệp và nông dân

Ngày: 15/08/2013

I. Về chế độ sở hữu đất đai

a. Chính sách đất đai là vấn đề phức tạp nhất, nhạy cảm nhất và là nút thắt cơ bản nhất trong pháp luật về chế độ quản lý đất đai của Nhà nước ta.

Pháp luật hiện hành quy định đất đai thuộc sở hữu Nhà nước, Nhà nước thống nhất quản lý. Với định hướng này, mặc dù xác định đất đai là một yếu tố thị trường, quyền sử dụng đất là hàng hóa đặc biệt, người dân được thụ hưởng các quyền về quyền sử dụng đất, mà các quyền cụ thể này qua những lần sửa đổi Luật đất đai năm 1993, đã nới rộng dần, gần đến mức của quyền sở hữu tư nhân, nhưng trong vận hành cụ thể đang còn nhiều lúng túng, mập mờ, không minh bạch, đang là một “nguyên nhân nguồn” của tình trạng lãng phí đất đai, lợi dụng kẽ hở của luật để xâm phạm lợi ích của dân và Nhà nước, gây nên khiếu kiện đất đai phức tạp, kéo dài và tình trạng tham nhũng (thông qua thi hành Luật đất đai) nghiêm trọng, gây nên bất bình trong dư luận xã hội.

b. Đất đai là “địa bàn phân bổ cơ sở vật chất xã hội”, là “tư liệu sản xuất cơ bản của sản xuất nông nghiệp”, đất đai cũng là tài sản đặc biệt ở chỗ diện tích là hữu hạn, năng suất là vô hạn, có nghĩa là nếu quản lý tốt, sử dụng có hiệu quả thì với nguồn tài nguyên về đất đai có hạn có thể tạo ra nguồn của cải vô hạn cho đất nước và nhân dân.

Từ đó, muốn giải quyết cơ bản thể chế quản lí đất đai thì nên xem xét lại về chế độ sở hữu, là vấn đề gây tranh cãi dai dẳng, tuy không dễ được chấp nhận, nhưng phải dám nhìn thẳng vào sự thật để có cách tiếp cận gần tới mức chuẩn chân lý của cuộc sống.

Trên tinh thần đó, đề nghị thừa nhận chế độ đa sở hữu đất đai ở nước ta, với nội dung là:

- Một số loại đất phải thuộc sở hữu Nhà nước gồm các loại đất phải do Nhà nước quản lí để sử dụng vì lợi ích chính trị, kinh tế, xã hội, môi trường và an ninh quốc phòng của đất nước như mặt nước biển, rừng đặc dụng…

- Một số loại đất thuộc sở hữu cộng đồng (không phải sở hữu tập thể) do cộng đồng quản lí và sử dụng phục vụ lợi ích cộng đồng như một số diện tích rừng phòng hộ, diện tích mặt nước lớn…

- Một số loại đất thuộc sở hữu tư nhân do người dân quản lí và sử dụng phục vụ lợi ích gia đình và cá nhân, chủ yếu là đất nông nghiệp. (Có thể có cách tiếp cận như sau: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước quản lý theo quy định của pháp luật, được giao cho các chủ thể trực tiếp quản lý và sử dụng dưới sự quản lý thống nhất của Nhà nước).

- Một số loại đất được giao cho Nhà nước quản lý trực tiếp để sử dụng vì lợi ích chính trị, kinh tế, xã hội, môi trường và an ninh quốc phòng vì lợi ích đất nước như mặt nước lớn, rừng đặc dụng, v.v.

- Một số loại đất được giao cho cộng đồng dân cư trực tiếp quản lý và sử dụng để phục vụ lợi ích cộng đồng như một số diện tích rừng phòng hộ, mặt nước lớn, v.v.

- Một số loại đất được giao cho các tổ chức, cá nhân trực tiếp quản lý và sử dụng vì lợi ích của các tổ chức, cá nhân, chủ yếu là đất nông nghiệp.

Đây không phải là tư nhân hóa đất đai mà là chế độ đa sở hữu về đất đai. Dù là loại hình sở hữu nào, đất đai vẫn do Nhà nước thống nhất quản lí theo quy định của pháp luật.

Có một số người cho rằng giao quyền sử dụng đất lâu dài cho dân vô thời hạn đã là đủ, không cần đề ra sở hữu tư nhân về đất đai. Phải xin nói rằng việc giao quyền sử dụng đất cho dân dù với thời gian là vô hạn và việc giao quyền sở hữu đất đai cho dân vẫn có sự khác nhau về bản chất kinh tế. Khi nói đất là hàng hóa, dù là hàng hóa đặc biệt thì giá đất giao dịch trên thị trường phải theo quy luật thị trường có sự thỏa thuận giữa người mua đất và bán đất, đảm bảo công khai và minh bạch. Khi Nhà nước và nhà đầu tư cần sử dụng đất của dân thì mua lại theo giá thỏa thuận. Về lý luận cũng như thực tiễn không thể có thị trường đích thực về quyền sử dụng đất mà chỉ có thị trường đích thực về đất gắn với quyền sở hữu.

Thực hiện chế độ đa sở hữu về đất đai cũng là giải pháp tháo gỡ nút thắt cuối cùng về vướng mắc trong chế độ quản lí đất đai của nước ta và cũng là một khâu quan trọng để hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường về bất động sản trong thời điểm hiện nay.

c. Khi đề ra chủ trương chuyển một phần đất đai sang chế độ sở hữu tư nhân thì phải đề ra ngay những định chế quản lí phù hợp:

- Đảm bảo quyền định đoạt của Nhà nước về quản lí đất đai: Luật phải quy định Nhà nước có quyền quản lí về mục đích sử dụng, không cho phép tùy tiện chuyển mục đích sử dụng; Nhà nước được quyền mua lại đất của tư nhân để phục vụ lợi ích quốc gia hoặc cho nhà đầu tư thuê lại nhưng phải tuân thủ giá thị trường, nghĩa là phải chấp nhận giá mua cao hơn hiện nay, nhưng chính vì việc mua bán theo giá thị trường như vậy, lại tạo điều kiện cho nhà nước và nhà đầu tư phải cân nhắc việc mua đất của dân, cần đến đâu mua đến đó, mua rồi thì phải sử dụng ngay và sử dụng có hiệu quả và cũng thúc đẩy các nhà đầu tư đi tìm những chỗ đất có giá rẻ hơn, hạn chế việc xâm phạm những vùng đất “bờ xôi ruộng mật” đang sử dụng có hiệu quả cao cho sản xuất nông nghiệp; đảm bảo quyền của Nhà nước về thu thuế khi mua bán đất đai và thay đổi mục đích sử dụng, từ đó những chênh lệch về địa tô phải rơi vào tay Nhà nước để phục vụ lợi ích của đất nước, nhưng vẫn đảm bảo lợi ích của dân, chặn đứng dòng chảy của chênh lệch địa tô rơi vào tay những nhà đầu tư cơ hội gắn với quyền lợi các nhóm lợi ích.

- Đảm bảo không để đất nông nghiệp sử dụng tùy tiện:

Nhà nước có quyền quản lí tối thượng về sử dụng đất. Việc chuyển đổi đất nông nghiệp sang phi nông nghiệp được quy định minh bạch trong pháp luật. Không những vậy, việc chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi trên đất nông nghiệp cũng phải có quy định cụ thể, nhất là những quy định về quy hoạch, về thuế, về xử phạt để người nông dân phải sử dụng đất theo quy hoạch được cơ quan có thẩm quyền của nhà nước phê duyệt.

- Phải quy định cụ thể về việc cho người nước ngoài thuê đất kể cả thuê đất làm nông nghiệp.

Việc cho người nước ngoài thuê đất phải thông qua những “quy định cứng”, chẳng hạn người nước ngoài muốn thuê đất phải được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước phê duyệt, sau đó Nhà nước lấy đất thuộc sở hữu của Nhà nước hoặc mua lại của dân để cho nhà đầu tư nước ngoài được thuê lại và phải nộp thuế theo quy định của pháp luật.

d. Việc xác định chủ sở hữu đất nông nghiệp cho hộ gia đình và cá nhân người làm nông nghiệp được coi là một giải pháp hiệu quả nhất.

Tổng kết lịch sử phát triển nông nghiệp trong gần 60 năm qua từ năm 1954 – 2011, trong đó có 21 năm hòa bình lập lại ở miền Bắc năm 1954 và 37 năm sau ngày thống nhất đất nước năm 1975, đứng trên góc độ về chính sách đất đai của Nhà nước ta, có thể đưa ra nhận xét sau đây:

- Từ thời kì 1954 – 1988: Kể từ ngày hòa bình lập lại ở miền Bắc năm 1954 đến thời điểm Bộ chính trị ra Nghị quyết 10 năm 1988 cho thấy suốt trong 34 năm đó sản xuất nông nghiệp nhất là sản xuất lúa của nước ta rất lạc hậu, bấp bênh, liên tục phải nhập khẩu lương thực mà dân vẫn thiếu ăn và có hàng triệu người đói.

Sản xuất lúa lên xuống thất thường, trong các năm 1976 – 1988 sản lượng lúa chỉ đạt 11,8 đến 17,8 triệu tấn/năm. Trong 34 năm, trừ năm cải cách ruộng đất nông dân được chia ruộng sau đó thực hiện chủ trương phát triển hợp tác xã, đất đai của nông dân được tập thể hóa, sản xuất không phát triển, nhưng cũng có thời điểm nới lỏng một phần quy định về quyền tự chủ của nông dân như khoán hộ theo Chỉ thị 100 vào năm 1981 thì sản lượng lúa có tăng lên được vài ba năm, sau đó nông dân lại không còn động lực, sản xuất lúa lại sa xút, nền nông nghiệp rơi vào khủng hoảng từ năm 1985 đến năm 1987, gây nên cảnh 2 triệu người đói vào năm 1987 – 1988.

- Đến năm 1988, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết 10, quyết định giao quyền tự chủ ruộng đất cho hộ nông dân và cho phép tự do hóa lưu thông nông sản hàng hóa. Chỉ sau 1 năm, vào năm 1989 sản xuất lúa bùng nổ, tăng 2 triệu tấn so với năm 1988 (mặc dù các điều kiện về cơ sở vật chất và nông nghiệp không có gì đổi mới), xuất khẩu 1,5 triệu tấn gạo, nạn đói kinh niên của Việt Nam đã cơ bản chấm dứt, tiếp sau đó vào năm 1993, Nhà nước ban hành Luật đất đai mới và những quy định sửa đổi Luật đất đai tiếp theo, đã giao quyền sử dụng đất đai đầy đủ cho nông dân cùng với tăng vốn đầu tư và áp dụng khoa học công nghệ mới, đảm bảo trong 23 năm từ năm 1988 – 2011, chỉ có 4 năm 2001, 2005, 2006, 2007 sản lượng lúa không tăng giảm, trong 19 năm còn lại sản lượng lúa tăng liên tục, năm sau cao hơn năm trước, tốc độ tăng trưởng bình quân gần 5%/năm, sản lượng lúa năm 2011 đã đạt 42,32 triệu tấn gấp hơn 2 lần sản lượng lúa đạt 17 triệu tấn năm 1988, có lượng gạo xuất khẩu tăng liên tục trong suốt thời kì hơn 20 năm, năm 2011 xuất khẩu được trên 7 triệu tấn gạo.

II. Vài ý kiến về chính sách đất đai cụ thể đối với nông dân

1. Hạn điền

Nói chung, nền nông nghiệp hàng hóa đi theo hướng hiện đại hóa, trước hết là cơ giới hóa đòi hỏi người chủ phải có quy mô đất đủ lớn để có điều kiện cơ giới hóa, áp dụng công nghệ mới. Tuy vậy, không nên cực đoan nói một chiều, không phải tích tụ đất đai càng lớn càng tốt, mà phải tích tụ theo hướng đảm bảo hiệu quả.

Trong quy luật về kinh tế nông nghiệp có một quy luật là lao động nông nghiệp là loại lao động không chính xác, khó quy chuẩn, người nông dân phải “trông trời, trông đất, trông mây” khi sản xuất nông nghiệp còn phải tiến hành trên đồng ruộng ở ngoài trời. Do đó, sản xuất nông nghiệp phải chủ yếu dựa vào lao động trực canh của chủ ruộng mới có hiệu quả. Từ đó, dựa vào khả năng trực canh của người chủ, kết hợp với thuê mướn nhân công những khâu có thể kiểm soát, tùy thuộc vào loại cây con cụ thể và khả năng quản lý của người chủ để xác định quy mô tích tụ ruộng đất hợp lý. Có loại cây mà quy mô trang trại gia đình có thể lên tới hàng trăm hecta, nhưng có loại cây trồng và vật nuôi dựa vào công nghệ tỉ mỉ, trau chuốt của lao động thủ công thì quy mô trang trại 1 hecta cũng là quá lớn. Vì vậy, chuẩn về quy mô tích tụ đất đai của chủ ruộng đất không nên quy định trong luật, để vừa đảm bảo tích tụ có hiệu quả, đồng thời hạn chế được tình trạng đầu cơ ruộng đất.

Về lâu dài ở nước ta vẫn tồn tại phương thức sản xuất nhị nguyên, chẳng hạn ở vùng núi, vùng sâu, vùng xa, vùng địa hình chia cắt, trình độ dân trí có hạn, kết cấu hạ tầng lạc hậu, chế độ canh tác tiểu điền của tiểu nông còn tồn tại lâu dài, không nên áp đặt, nóng vội tích tụ ruộng đất.

2. Thời hạn giao đất

Nếu giao quyền chủ sở hữu đất cho nông dân thì không còn đặt vấn đề về thời hạn giao đất. Đương nhiên, nếu chế độ sở hữu như hiện nay thì Nhà nước cần giao quyền sử dụng đất cho nông dân vô thời hạn. Trong tương lai người làm nông nghiệp ngày càng giảm thì ruộng đất sẽ tích tụ vào người làm nông nghiệp giỏi. Những người không thích hợp làm nông nghiệp hoặc có nguyện vọng làm nghề khác và những người sinh ra không được chia đất phải sống bằng nghề khác thì Nhà nước cần có chính sách để tạo điều kiện cho họ có nhiều cơ hội thực hiện nguyện vọng đó.

Nguyễn Công Tạn – Nguyễn Phó Thủ tướng Chính phủ